Alisia Mercurio

Con la sentenza in esame le Sezioni Unite della Corte della Cassazione si pronunciano sul potere di disapplicazione dell’atto amministrativo da parte del giudice ordinario.

La controversia da cui trae origine la decisione riguarda la determinazione della indennità di espropriazione di alcuni fondi da parte della società omissis.

Nello specifico, la Corte di Appello di Potenza ha rigettato la domanda proposta dai soggetti espropriati, sul presupposto che il decreto di esproprio, emesso a seguito di diverse proroghe del termine stabilito per la sua emanazione, fosse da ritenersi inutiliter datum perché intervenuto dopo la cessazione della efficacia della dichiarazione di pubblica utilità determinata dalla illegittimità dell’ultima proroga.

A sostegno di tale tesi, la Corte di Appello di Potenza richiama l’art. 13 del D.P.R. n. 327/2001, il quale dispone che nel provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera possa essere stabilito il termine per l’emanazione del decreto di esproprio. Qualora tale termine non sia previsto, il decreto di esproprio deve essere adottato nel termine di 5 anni, decorrente dalla data in cui diventa efficace l’atto dichiarativo della pubblica utilità dell’opera. Tuttavia, l'autorità che ha dichiarato la pubblica utilità dell’opera può disporre la proroga del termine per casi di forza maggiore o per altre giustificate ragioni. La proroga può essere disposta, anche d’ufficio, prima della scadenza del termine e per un periodo di tempo complessivo non superiore a due anni (all’epoca dei fatti, in quanto oggi il periodo di tempo è stato aumentato a 4 anni dall’art. 13 bis, comma 1, lett. b) della L. n. 34/2022).

La Corte ritiene che omissis abbia superato tale limite temporale e che il decreto di esproprio sia stato emesso dopo l’ultima scadenza efficace della dichiarazione di pubblica utilità e, pertanto, rigetta la domanda relativa alla giusta indennità di espropriazione e di occupazione.

Il soggetto propone ricorso deducendo la violazione dei criteri di riparto di giurisdizione e l’illegittima disapplicazione del decreto di esproprio da parte della Corte territoriale, fondata sulla inefficacia dell’ultima proroga della dichiarazione di pubblica utilità.

Infatti, secondo la tesi di parte ricorrente, il decreto di esproprio non è stato emesso in carenza di potere, situazione dinanzi alla quale la posizione del privato è di diritto soggettivo, ma con cattivo esercizio del potere con la conseguenza che la posizione del privato è di interesse legittimo e che il giudice ordinario non ha il potere di annullare il provvedimento. Pertanto, la Corte di Appello, nell’accertare l’inefficacia del provvedimento presupposto all’esproprio, ha esorbitato dalla sua giurisdizione.

Quanto alla valutazione di inefficacia del provvedimento di proroga finale, la ricorrente sostiene che il termine di due anni, previsto dall’art. 13 succitato, sia applicabile solo in caso di inerzia della P.A. e non in caso di forza maggiore o altre ragioni sopravvenute di cui sia data congrua motivazione.

La Corte di cassazione accoglie il ricorso e afferma che la Corte di appello di Potenza “non poteva procedere alla disapplicazione del decreto di esproprio che costituiva il fondamento dell’esercizio dell’azione rivolta alla determinazione e liquidazione dell’indennità dovuta in conseguenza dell’esercizio del potere ablativo”.

A sostegno di tale affermazione richiama la stessa giurisprudenza delle Sezioni Unite secondo la quale il potere di disapplicazione dell’atto amministrativo illegittimo può essere esercitato soltanto nei giudizi tra privati e solamente nel caso in cui l’atto illegittimo venga in rilievo come mero antecedente logico del fondamento del diritto azionato.

A tal proposito anche il Consiglio di Stato, in una interessante pronuncia del 2020, la n. 6792, nello stabilire la portata del potere di disapplicazione, richiama gli artt. 4 e 5 della legge abolitiva del contenzioso 20 marzo 1865, n. 2248, All. E, i quali prevedono due diverse forme di disapplicazione e afferma che la prima forma di disapplicazione è quella principale che presuppone che l’atto amministrativo sia oggetto di diretta lesione della posizione giuridica fatta valere. In questi casi la giurisdizione spetta al giudice amministrativo.

La seconda forma di disapplicazione, quella incidentale, si ha quando l’atto amministrativo non costituisce l’oggetto diretto della lesione e viene in rilievo soltanto in via, appunto, incidentale. Il terreno di elezione di tale forma di disapplicazione è quello relativo alle controversie tra privati in cui, ai fini della loro risoluzione, può assumere valenza pregiudiziale il giudizio di validità di un atto amministrativo.

Dunque, si tratta del caso in cui viene in rilievo una controversia tra privati e pubblica amministrazione e risulti adottato un provvedimento amministrativo presupposto rispetto a un rapporto giuridico principale in relazione al quale la giurisdizione spetti al giudice ordinario.

Ritornando alla fattispecie in esame, la Corte di cassazione precisa che, nel caso sottoposto alla sua attenzione, viene in rilievo una controversia in cui l’autorità pubblica che ha emesso il decreto disapplicato è parte e proprio su tale decreto si fonda il diritto azionato dai privati.

Inoltre, la disapplicazione dell’atto amministrativo è esercizio di un potere interno alla giurisdizione ordinaria e la censura relativa all’illegittimo esercizio di tale potere non involge una questione di giurisdizione ma un error in procedendo.

Le questioni di giurisdizione riguardano, infatti, il riparto oppure il difetto assoluto di giurisdizione, mentre ai limiti interni alla giurisdizione attengono gli errori in iudicando o in procedendo, ossia le violazioni delle norme sostanziali o processuali (Sez. Un. 31226/17).

La Corte conclude affermando che il decreto di esproprio è valido ed efficace, in quanto “formalmente successivo e temporalmente rientrante nel termine di scadenza di un provvedimento di proroga emesso dall’autorità amministrativa”.

Il termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità è stato, infatti, tempestivamente prorogato dalla autorità espropriante prima della sua scadenza e il decreto di esproprio emanato prima dell’ultima scadenza.

La dedotta illegittimità del provvedimento di proroga costituisce cattivo esercizio del potere amministrativo e si colloca, pertanto, fuori della giurisdizione del giudice ordinario.

Il potere di disapplicazione, come sopra precisato, è invece interno alla giurisdizione del giudice ordinario ed è stato illegittimamente esercitato.