Beatrice Valeria Fernicola.

Con la sentenza che si annota il Consiglio di Stato affronta il fondamentale istituto della Valutazione ambientale Strategica (VAS) chiarendone, tramite la ricostruzione della complessa normativa di riferimento, l'applicazione e il rapporto con la pianificazione territoriale. 

In primo luogo, per meglio comprendere la motivazione del Consiglio di Stato, è opportuno definire la VAS. Si tratta di un procedimento amministrativo a carattere preventivo volto ad integrare i piani e i programmi di sviluppo con valutazioni ambientali, al fine di ridurne i rischi. In altre parole, permette di valutare gli effetti ambientali che saranno causa delle scelte urbanistiche e di pianificazione territoriale ex ante, ovvero nella fase strategica che precede la realizzazione delle opere.   

La valutazione ambientale trova il suo fondamento nella direttiva 2001/41/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 27/06/2001, con la finalità di salvaguardia e miglioramento della qualità dell'ambiente.  Tale direttiva doveva essere recepita da parte degli stati membri entro il 21 luglio 2004. Nel nostro ordinamento la direttiva appena richiamata è stata recepita dal d.lgs. n. 152/2006 c.d. "testo unico in materia ambientale".  

Va anche detto che la procedura VAS è anche disciplinata a livello regionale e locale con il solo limite di non introdurre un'arbitraria discriminazione e ingiustificati aggravi procedimentali. Le regioni si sono talvolta orientate a delegare le funzioni di "autorità" competente agli enti preposti a scelte urbanistiche. 

Nel caso di specie, il TAR aveva dichiarato improcedibile il ricorso con il quale si chiedeva l'annullamento dell'accordo di programma e respinto, invece, i motivi aggiunti ritenendo non provati gli eventuali profili di contrasto tra VAS e PGT successivamente adottato dal comune resistente. 

Il ricorrente, in primo grado, lamentava il vizio procedimentale della delibera del Comune con cui si ratificava un accordo di programma riguardante la realizzazione di un "polo per la ricerca e lo sviluppo tecnologico per la zootecnica ed il settore agroalimentare di livello europeo", poichè risultava viziata dalla mancata valutazione strategica (VAS), chiedendo al contempo l'annullamento delle delibere comunali di approvazione del Piano di governo del territorio (PGT). 

La sentenza di appello offre diversi spunti di riflessioni e notevoli precisazioni definitorie chiarendo ogni passaggio della procedura VAS con continuo richiamo alla normativa di riferimento nazionale e comunitaria. 

L'appellante lamenta la tardività della valutazione ambientale strategica ponendo l'accento sulla scelta amministrativa del comune che si era limitato ad avallare opzioni pregresse prive di VAS. 

Va precisato che con la legge regionale n. 12/2005 la regione Lombardia ha stabilito il termine entro il quale tutti i comuni del territorio dovevano dotarsi di PGT e al contempo ha individuato gli atti da sottoporre a VAS.  

Il Consiglio di Stato ritiene che l'elencazione di cui alla legge appena richiamata sia solo esemplificativa ed "è evidente che dando rilievo alla formulazione letterale della norma, la previsione di sottoposizione VAS del Documento di Piano, in combinato disposto con la definizione dello stesso quale componente essenziale dello strumento, ne implica il vaglio in termini di compatibilità ambientale". 

Il Consiglio di Stato sottolinea, al contrario di quanto sostiene l'appellante, che il Comune non è sia stato negligente, anzi "ha indicato in una successiva VAS, necessariamente di maggior dettaglio in quanto correlata alle specifiche attuative concretamente individuate, lo strumento più consono per la (nuova) ponderazione delle compatibilità dell'intervento con l'ambiente". 

Orbene, il Consiglio di Stato non ravvisa alcuna violazione della finalità precauzionale dell'istituto della VAS sottolineando che le censure mosse dall’appellante, infatti, rispondono solo al mero formalismo.  

Ebbene, in una visione formalistica la mancanza di VAS a supporto del accordo di programma impedirebbe il recepimento di tale scelta solo perché ogni Valutazione risulterebbe postuma. 

La sola alternativa possibile sarebbe rinunciare alla pianificazione poichè priva di valutazione ambientale, difatti l'associazione appellante mette in discussione solo l'an e mai il quomodo "senza aver fornito alcun elemento che possa fare ritenere incongrue o arbitrarie le scelte di merito compiute in sede di rilascio del parere". 

Si desume, dalla lettura della sentenza, che le doglianze mosse dall'appellante sono dunque tutte di carattere procedurale e formale. L'appellante lamenta infatti che l'autorità proponente e quella preposta al rilascio del parere sono, in sostanza, dipendenti dal medesimo Comune, venendo così a convergere la funzione di controllato e controllore. 

Ebbene, il Collegio ha sgombrato il campo da profili di illegittimità richiamando l'art. 5 del d.lgs. n. 152/2006, che nel definire l'autorità competente e autorità procedente si limita a chiarire che entrambe sono amministrazioni, ma non vi si legge che debbano essere separate.  

Ma vi è di più. Il Collegio ribadisce che la tesi dell'appellante non è condivisibile perché la concezione che devono essere due diverse autorità è rispondente ad una erronea convinzione che la VAS abbia una funzione di controllo sull'attività pianificatoria. 

Le argomentazioni dei Giudici di Palazzo Spada, richiamando il quadro normativo e nello specifico l'art 11 del d.lgs n. 152/2006, ribadiscono che la Valutazione Ambientale è l'espressione di un parere volta a vagliare la sostenibilità ambientale della pianficazione e non un procedimento a parte e pertanto non si comprende la necessità che debbano essere due diverse autorità separate a provvedere. 

In quanto alla mancata contemplazione della c.d "opzione zero" il Collegio richiama la normativa in materia e chiarisce  in relazione alla Vas che "la Direttiva 2001/42/CE prevede che, una volta individuati gli opportuni indicatori ambientali, debbano essere valutate e previste sia la situazione attuale (scenario di riferimento), sia la situazione ambientale derivante dall’applicazione del Piano in fase di predisposizione, sia le «ragionevoli alternative alla luce degli obiettivi e dell’ambito territoriale del piano o del programma» (art. 5, comma 1). Il testo non dice cosa debba intendersi per “ragionevole alternativa” a un piano o a un programma. Non essendo chiarito se si intendano piani o programmi alternativi, o alternative diverse all’interno di un piano o di un programma, è plausibile accedere ad entrambe le ipotesi ermeneutiche." 

Dalle argomentazioni e dal quadro normativo richiamato dal Collegio, nello specifico l'art. 22 comma 3 lett. d) del d.lgs 152/2006, si desume che per la VIA viene espressamente previsto che vengano vagliate tutte le possibili opzioni, ivi compresa l'alternativa “opzione zero” che consiste nella mancata realizzazione del progetto. 

In relazione alla VAS , invece, il Collegio argomenta precisando che "la Direttiva 2001/42/CE prevede infatti che, una volta individuati gli opportuni indicatori ambientali, debbano essere valutate e previste sia la situazione attuale (scenario di riferimento), sia la situazione ambientale derivante dall’applicazione del Piano in fase di predisposizione, sia le «ragionevoli alternative alla luce degli obiettivi e dell’ambito territoriale del piano o del programma» (art. 5, comma 1)". 

Dalla lettura della norma non si desume se debbano esserci piani alternativi o alternative diverse all'interno di un unico piano e pertanto, come afferma il Consiglio di Stato, è possibile accettare entrambe le ipotesi ermeneutiche ribadendo che per la VAS, a differenza della VIA, non si richiede il configurarsi preventivamente dello scenario conseguente alla mancanza del piano ex se, ma solo della sua concreta attuazione.  

La nozione di “opzione zero” può atteggiarsi dunque in modo diverso in materia di VIA e di VAS e in questo ultimo caso "l'equivoco di fondo nel quale incorre l'appellante consiste nell'aver incentivato il concetto di opzione zero con la sostanziale pretesa di annullare la scelta urbanistica del Comune". 

In conclusione, pare opportuno chiarire che il potenziale diverso contenuto dell'opzione zero in relazione alla VIA e alla VAS è insito nella differenza tra i due strumenti in quanto, la prima si riferisce allo studio dell'impatto ambientale relativamente a singoli progetti ed opere, invece, la VAS è il processo di valutazione dell'impatto ambientale ma in relazione ai piani e programmi ed è il motivo per cui si parla di valutazione strategica.