Domenico Ciaburri.

Con la pronuncia in commento il Tar Lazio ha ritenuto illegittimo il diniego opposto dalla RAI alla richiesta di accesso agli atti mossa dal ricorrente, asseritamente leso nella propria reputazione da un servizio televisivo di un noto programma d’inchiesta.  

Tre sono gli aspetti della pronuncia che si esamineranno. 

Il primo riguarda la legittimazione passiva della RAI in materia di accesso. Sul punto, la sentenza ricorda che l’accesso classico e quello civico generalizzato (ambedue oggetto di istanza nel caso di specie), oltre che differenziarsi per ratio (entrambi gli accessi attuano il principio di trasparenza dell’attività amministrativa, ma l’accesso classico risulta principalmente proteso ad assicurare la tutela degli interessi particolari dell’istante), si differenziano pure per l’ambito soggettivo di riferimento. Se, infatti, sono in generale legittimate passive tutte le pubbliche amministrazioni, intese in senso funzionale, ossia tutti quei soggetti che svolgono una funzione pubblica, l’accesso civico generalizzato non trova applicazione con riferimento alle società quotate (art. 2 bis, co. 2, lett. b, d.lgs. 33/2013). Pertanto, avendo la RAI emesso per due volte strumenti finanziari quotati in mercati regolamentati, pur essa va considerata una società quotata ai sensi dell’art. 2, co. 1, lett. p, d.lgs. 175/2016. Ergo, va esclusa la legittimazione passiva della stessa in materia di accesso civico generalizzato e va conseguentemente ritenuta ammissibile solo l’istanza di accesso classico, dal momento che sono invece numerosi gli indici della natura pubblicistica della RAI. Indici ravvisabili, ad esempio, “a) nella prevista nomina di numerosi componenti del C.d.A. non già da parte del socio pubblico, ma da un organo ad essa esterno quale la Commissione parlamentare di vigilanza; b) nell’indisponibilità dello scopo da perseguire […] c) nella destinazione di un canone, avente natura di imposta, alla copertura dei costi del servizio da essa gestito”. 

Un secondo rilevante aspetto della pronuncia in commento riguarda la disamina dell’interesse e della legittimazione a richiedere l’accesso agli atti in capo al ricorrente. La questione è stata esaminata, beninteso, solo con riferimento all’accesso classico, dal momento che l’accesso civico generalizzato era già stato ritenuto inapplicabile alla RAI per i suddetti motivi. Sul punto, occorre premettere che, ai sensi dell’art. 24 co. 3 l. 241/1990, non è possibile utilizzare l’accesso classico per finalità ultronee rispetto alla tutela di un interesse particolare dell’istante, per lo più (e, comunque, nel caso di specie) di tipo difensivo, nel senso che, almeno di norma, l’interesse sotteso all’istanza di accesso classico è quello di procurarsi una base probatoria idonea a tutelare una propria posizione giuridica soggettiva in giudizio o in altra sede. D’altronde, proprio lo stretto legame tra l’accesso classico e l’art. 24 Cost. distingue quest’ultimo dalle altre tipologie di accesso civico e civico generalizzato e gli conferisce quella particolare forza di resistenza in grado di far prevalere il diritto (in senso atecnico, essendone dibattuta la natura giuridica) di accesso su altri interessi potenzialmente confliggenti (v. art. 24, co. 7, l. 241/1990). Ebbene, a giudizio della parte resistente, tale interesse personale, concreto e attuale, non sarebbe stato rinvenibile nel caso di specie, dal momento che nulla lasciava presagire la capacità della documentazione richiesta (consistente per lo più nell’attività giornalistica preliminare al servizio asseritamente lesivo della reputazione del ricorrente) di assurgere a prova del danno subito dal ricorrente stesso, essendo tale danno, comunque eventuale e negato dalla difesa, desumibile dal servizio in sé e non dall’attività giornalistica preliminare di raccolta di informazioni. Ergo, in alcun modo i documenti e le informazioni richieste, nella prospettazione difensiva, avrebbero concretamente potuto aiutare il ricorrente a provare la lesione della propria sfera giuridica e dunque a quantificare il danno subito in caso di risarcimento. Diversamente, il Tar ha affermato che “la valutazione in ordine al legame tra finalità dichiarata e documento richiesto […] va effettuata in astratto, senza apprezzamenti sull’eventuale infondatezza o inammissibilità della domanda giudiziale […] risultando sufficiente che la documentazione richiesta costituisca, genericamente, mezzo utile per la difesa dell'interesse giuridicamente rilevante, non dovendo rappresentare uno strumento di prova diretta della lesione di tale interesse”. Tale principio, d’altronde, è ormai pacifico nella giurisprudenza amministrativa. Si ritiene infatti eccessivo attribuire al ricorrente l’onere probatorio così gravoso di provare la certa correlazione tra i documenti oggetto di istanza e la posizione giuridica soggettiva che si intende tutelare. Basta, dunque, che tale correlazione esista in astratto, pena il rischio di lasciare nelle mani dell’Amministrazione un’arma potenzialmente elusiva della disciplina sull’accesso, tale per cui a quest’ultima basterebbe obiettare l’assenza di una certa capacità probatoria degli atti per esimersi dal concedere l’accesso, con conseguente pregiudizio del diritto alla difesa dell’istante (V. Cons. Stato, sez. III, sent. 13 gennaio 2012, n. 116). Con riferimento al caso di specie, d’altronde, è evidente che le modalità di ricerca delle informazioni finalizzate alla realizzazione del servizio sono potenzialmente rilevanti al fine di provare l’illegittima condotta della RAI e, dunque, l’eventuale esistenza di un illecito civile.  

Orbene, la terza questione degna di nota riguarda la delimitazione dell’oggetto del diritto di accesso classico. Occorre premettere che il ricorrente aveva richiesto l’accesso ad una serie di dati e documenti molto ampia, comprensiva della corrispondenza intervenuta tra i giornalisti del programma televisivo sopra citato e le altre fonti delle informazioni che erano poi servite a costruire il servizio asseritamente lesivo. Il ricorrente aveva dunque mosso istanza per accedere non solo ad atti amministrativi, ma anche ad informazioni e dati. Invero, la pronuncia in commento rileva come, una volta esclusa l’operatività, nel caso di specie, dell’accesso civico, solo gli atti possano essere oggetto di accesso classico, perché solo ad essi fa riferimento la disciplina di quest’ultimo, pure sotto tale profilo differente rispetto all’accesso civico generalizzato, il quale ha invece un ambito oggettivo più ampio (Con le parole del Tar: “Di conseguenza, il ricorso è inammissibile limitatamente alla pretesa ostensiva espressamente rivolta a “dati” e “informazioni” detenuti dalla RAI, puntualmente individuati nell’istanza”). Ciò posto, occorre chiedersi cosa concretamente debba intendersi per atto, poiché è chiaro che a definire l’atto in senso stretto, come concetto inclusivo solamente dei provvedimenti finali espressivi della volontà amministrativa, si finirebbe per escludere dall’area di ostensibilità tutta (o quasi) la documentazione giornalistica raccolta, di certo non espressiva di una volontà pubblicistica. È noto, però, che la giurisprudenza amministrativa è giunta a definire l’atto ostensibile in maniera molto più ampia di quanto suddetto, fino a ricomprendervi non solo gli atti endo-procedimentali, ma pure ogni atto di natura privatistica seppur nei limiti della loro funzionalizzazione all’interesse pubblico (v. Cons. Stat. sez. VI, 23/09/2003, n.5432). Pertanto, chiarito che anche l’attività giornalistica legata al programma vada fatta rientrare nell’ambito delle attività di interesse pubblico in quanto destinata ad andare in onda su una rete RAI, si potrebbe in prima battuta ritenere che tutti gli atti, anche privatistici (contratti, fatture, altri documenti) posti in essere dai giornalisti per raccogliere informazioni, siano ostensibili. Tuttavia, la pronuncia in commento ha ristretto, in apparente contraddizione con quanto suesposto, il novero degli atti ostensibili, condannando la RAI a consentire l’accesso alle sole “richieste informative rivolte in via scritta dalla redazione del programma ad enti di natura pubblica in merito all’eventuale conferimento di incarichi ovvero di consulenze in favore di parte ricorrente, unitamente ai riscontri forniti dai suddetti enti”. Ma detta contraddizione, per l’appunto, è solo apparente. Ciò, non solo perché nulla della pronuncia in commento lascia intendere la volontà del Giudice di discostarsi dalla giurisprudenza che definisce estensivamente l’atto ostensibile, ma soprattutto perché la suddetta limitazione non pare motivata tanto con riguardo alla natura degli atti di cui si chiedeva l’ostensione, ma con riferimento all’interesse del ricorrente, il quale, può prevalere sul “segreto giornalistico” (v. art. 2, comma 3, L. 69/1963) solo nei limiti di quanto strettamente necessario alla difesa della posizione giuridica del ricorrente (art. 24, co. 7, l. 241/1990). Dunque, dolendosi il ricorrente di una lesione alla reputazione professionale, ritenuta opaca nel servizio giornalistico per aver il ricorrente intrattenuto una serie di rapporti professionali ambigui con svariati enti pubblici, è corretto ritenere, in accordo con quanto statuito, che la sola ostensione degli atti relativi a tali rapporti sia sufficiente a dimostrare la lesività delle informazioni diffuse. Il Tar, afferma, infatti, che: “La delimitazione […] della documentazione ostensibile, coinvolgendo l’interlocuzione intercorsa con soggetti di natura pubblica, rende priva di rilievo […] la prospettazione difensiva articolata dalla Società resistente circa la prevalenza che dovrebbe riconoscersi al segreto giornalistico sulle fonti informative”.