Matteo Tofanelli.

I fatti di causa concernono l’incompleto riscontro fornito dal concessionario della riscossione alla richiesta avente ad oggetto l’esibizione di cartelle di pagamento al fine di riscontrare la corrispondenza delle medesime con l’estratto di ruolo. Il concessionario della Riscossione su istanza dell’interessato ha osteso la documentazione della notificazione adducendo l’estinzione di tutte le cartelle, eccetto una per la quale veniva rilasciato estratto di ruolo. La vicenda in commento vede il Tar respingere il ricorso, rilevando che il concessionario abbia depositato in giudizio copia delle relate di notifica relative a tutte le cartelle richieste. Il motivo d’appello consistente all’asserita erroneità di valutazione, in quanto il Tar di Latina avrebbe dato alla documentazione di notificazione una valenza solutoria senza però l’ostensione delle stesse cartelle. La IV Sezione del Consiglio di Stato, investita del gravame ha rilevato l’esistenza di un contrasto giurisprudenziale con la consequenziale rimessione della questione all’Adunanza Plenaria.  

La Sezione rimettente evidenzia dubbi in merito all’accessibilità della cartella di pagamento nel caso in cui, in ragione delle modalità di produzione e di notificazione - ricorso alla raccomandata postale - non sia detenuta copia dal concessionario né riproducibile dallo stesso. Emergono tre filoni giurisprudenziali come rilevato dalla rimettente ed attestato dall’Adunanza Plenaria.  

Il primo filone giurisprudenziale, constatando l’indisponibilità concreta dell’atto, nega l’accesso ritenendo come adempimento satisfattivo delle ragioni dell’istante il rilascio di un “estratto” di ruolo” (Cons. Stato, Sez. IV, 26 maggio 2017, n.2477; 7 agosto 2017, n.3947, 1° luglio 2021, n.5035). I fondamenti teorici impliciti di tale orientamento sono due: la possibilità del concessionario di conservare in sostituzione di copia della cartella, la cd. “matrice”, ex art.26 quinto comma, D.P.R 29 settembre 1973, n. 602; la natura essenzialmente certificativa della cartella di pagamento con valenza surrogatoria dell’estratto di ruolo riportandone i medesimi dati, pertanto riconoscendo una certa interscambiabilità tra i due.  

Il secondo filone ritiene che la cartella di pagamento sia la stampa in un unico ruolo, il che giustifica la mancata conservazione della copia – come da prassi – ai fini della notifica postale ma contestualmente l’obbligo per il concessionario in virtù delle caratteristiche di autonomia ed infungibilità della medesima il rilascio di un'attestazione di non disponibilità (Cons. Stato, Sez. IV, 6 novembre 2017, n. 5128; 20 novembre 2020, n. 7226.) 

Il terzo filone ritenendo ingiustificata la mancata conservazione della copia della cartella, evidenzia la natura di atto tipico disciplinato dall’ordinamento insostituibile nell’esecuzione esattoriale e pertanto non soggetto a conservazione da parte del concessionario emittente altrimenti costituirebbe situazione contra legem (Cons. Stato, Sez. IV, 12 maggio 2014, n. 2422 e 26 febbraio 2021, n. 1667). Tale filone, sulla base della tipicità ed infungibilità della cartella di pagamento, evidenzia l’irragionevolezza di un sistema che fa dipendere la disponibilità dell’atto alla modalità di notificazione. Dunque, se la notifica è effettuata a mezzo PEC o ufficiale giudiziario, il concessionario disporrebbe della copia conforme, cartacea o digitale. Diversamente, se il concessionario utilizza la raccomandata postale, esso sarebbe esonerato dall’effettuare e conservare una copia cartacea. In definitiva, le questioni sollevate all’Adunanza Plenaria sono: se il concessionario possa essere esonerato dalla conservazione della copia della cartella di pagamento; se la cartella, ai fini dell’accesso, possa essere surrogata dall’estratto di ruolo.  

Necessario è indagare la natura dell’estratto di ruolo ai fini di rintracciare effettivamente, come ha operato l’Adunanza Plenaria, la sua sostituibilità con la cartella di pagamento a seguito della richiesta di accesso. L’estratto di ruolo (ultimo Cass. Sez. V, 11 febbraio 2022, n.22798) costituisce un atto interno dell’Amministrazione sfornito di una pretesa impositiva, contenente elementi peculiari a quelli della cartella. Dunque, ha una mera rilevanza ricognitiva del contenuto del ruolo e pertanto non rileva nell’esecuzione esattoriale, al contrario della cartella di pagamento che è un atto fondamentale del procedimento di esecuzione esattoriale da notificare e conservare in capo al Concessionario. Escludendo in virtù della natura dell’estratto di ruolo, la sua surrogabilità alla cartella di pagamento è necessario preliminarmente, chiarire la natura e funzione polivalente della medesima. Avendo natura amministrativa ex – art.22 l.241/1990, la cartella di pagamento non rientra nei procedimenti tributari escludenti l’accesso ex art.24 medesima legge, in quanto presuppone la conclusione del procedimento tributario. La cartella di pagamento ha funzione e natura polivalente in quanto costituisce uno strumento con funzione equipollente al titolo esecutivo cui contestuale notifica vale anche come notifica di ruolo ex art. 21 D.Lgs n.546/1992 “la notificazione della cartella di pagamento vale anche come notificazione del ruolo”. Inoltre, l’art. 25, secondo comma, del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, afferma che “la cartella di pagamento contiene l'intimazione ad adempiere l'obbligo risultante dal ruolo entro il termine di sessanta giorni dalla notificazione, con l'avvertimento che, in mancanza, si procederà ad esecuzione forzata”, nonché “l'indicazione della data in cui il ruolo è stato reso esecutivo”.   

Secondo la Plenaria, in tassativi casi, la cartella di pagamento può assolvere a funzione impositiva sostanziale, quomodo un atto di accertamento (es. la cartella di pagamento emessa nell’ambito della procedura di controllo automatizzato delle dichiarazioni reddituali, ai sensi dell’art. 36 bis dal D.P.R 600/1973). 

Punto di svolta nella questione risulta essere il tenore testuale dell’art. 26, quinto comma, del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, contenente la disposizione speciale che regola l’accesso alla cartella di pagamento, che prevede che “Il concessionario deve conservare per cinque anni la matrice o la copia della cartella con la relazione dell'avvenuta notificazione o l'avviso di ricevimento ed ha l'obbligo di farne esibizione su richiesta del contribuente o dell'amministrazione”. Rigettando le tesi che si prospettano al riguardo, la Plenaria conformemente al dictum, piuttosto coerente con la tutela del soggetto passivo del rapporto tributario, della Corte Costituzionale, che, con sentenza 23 luglio 2018, n.175- alla luce dei dubbi riguardo la modalità di notifica diretta sine rilascio della relata di notifica- ha evidenziato la necessità dell’”effettiva conoscenza” della cartella alla luce dei principi processuali.  

In conclusione, l’Adunanza Plenaria, alla luce dei quesiti postigli dalla IV Sezione del Consiglio di Stato rimettente, ha individuato con la sentenza n.4/2022 i due seguenti principi di diritto: 1) “Il concessionario, ai sensi dell’art. 26 comma 5 del DPR 602/73, ha l’obbligo di conservare la copia della cartella di pagamento, anche quando esso si sia avvalso delle modalità semplificate di diretta notificazione della stessa a mezzo di raccomandata postale;” 

2) “Qualora il contribuente richieda la copia della cartella di pagamento, e questa non sia concretamente disponibile, il concessionario non si libera dell’obbligo di ostensione attraverso il rilascio del mero estratto di ruolo, ma deve rilasciare una attestazione che dia atto dell’inesistenza della cartella, avendo cura di spiegarne le ragioni”. 

 L’Adunanza Plenaria, a parere dello scrivente partendo dall’aspetto sostanziale concernente la natura e la funzione dei due atti ha evidenziato la necessità del rispetto del più generale principio processuale del “giusto processo” conformemente a quanto si possa evincere dal dictum (v.supra) costituzionale dell’effettiva conoscenza della cartella da parte del soggetto passivo del rapporto tributario.