Maddalena Anna Chirico.

Prima di soffermarsi sul contenuto della sentenza del Consiglio di Stato che affronta il tema del nesso di strumentalità che deve sussistere fra interesse all’accesso agli atti di un procedimento amministrativo e documentazione rispetto alla quale si chiede l’ostensione, è utile ricostruire i fatti e le valutazioni effettuate nei due distinti gradi di giudizio. 

Un’associazione nazionale rappresentativa delle aziende che producono apparecchi per il gioco lecito (art. 110, comma 6, Tulps) chiedeva all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (d’ora innanzi ADM) di poter accedere, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 241/1990, ad una serie di certificazioni e documenti che attestino le modalità di raccolta dati del gioco lecito, la quota del deposito cauzionale che l’ADM trattiene e restituisce alle varie aziende, nonché altra documentazione connessa. 

Alla luce di tale valutazione, l’ADM nel 2019 respingeva la richiesta di accesso agli atti formulata dall’Associazione ritenendola inammissibile dato che la stessa “implicherebbe un’elaborazione di dati e una certificazione di fatti, nonché in quanto relativa a dati già nella disponibilità delle parti, facendo al riguardo riferimento agli accordi con i concessionari e alla reportistica contabile”. 

L’Associazione impugnava il diniego di accesso agli atti adottato dall’ADM innanzi al T.A.R. Lazio, che respingeva il ricorso ritenendolo infondato nel merito.  

Successivamente, l’Associazione ha proposto appello chiedendo la riforma della sentenza di primo grado del T.A.R. e l’accoglimento integrale del ricorso originario sostenendo la violazione dell’articolo 22 della legge 241/1990 in ordine all’accertamento dell’attualità dell’interesse all’accesso. 

Il Consiglio di Stato ha dichiarato infondato l’appello respingendolo ed effettuando al contempo alcune importanti riflessioni in merito all’interesse che deve presiedere l’esercizio del diritto di accesso ex art. 22 della legge n. 241/1990 da parte dell’Associazione rappresentativa di aziende produttrici di apparecchiature per gioco lecito. 

Alla base del diritto di accesso esercitato dall’Associazione si colloca “la questione sottesa all’istanza di ostensione che attiene alla individuazione del corretto criterio di ripartizione degli oneri da versare allo Stato ex art. 1 comma 649 della legge n. 190/2014, in quanto a fronte dell’originaria interpretazione data dall’Agenzia dei Monopoli con nota del 15 gennaio 2015, favorevole ad un riparto di natura fissa, interveniva il legislatore in via interpretativa con l’art. 1, c. 921 della legge 208/2015” 

In base a tale interpretazione, a parere dell’istante (Associazione) tale nuova disposizione avrebbe previsto una ripartizione degli oneri in misura proporzionale alla partecipazione alla distribuzione del compenso, con conseguente spostamento di una parte degli oneri dai gestori ai concessionari.  

Proprio tale spostamento della ripartizione degli oneri, secondo l’Associazione appellante, sarebbe significativo dell’esistenza di un nesso di strumentalità fra l’interesse vantato appunto dall’istante (Associazione nazionale rappresentativa delle aziende che producono attrezzature per il gioco lecito – gestori) ed il diritto a chiedere l’ostensione della documentazione dell’Agenzia delle dogane e Monopoli.  

Riguardo all’onere gravante sulla parte che richiede l’esercizio del diritto di accesso la sentenza del Consiglio di Stato ha evidenziato che “… la disciplina positiva del diritto di accesso, da intendersi come situazione soggettiva strumentale per la tutela delle situazioni sostanziali (cfr. Cons. Stato, ad. Plen., 18 aprile 2006, n. 6), sul piano della logica difensiva viene comunque garantito l’accesso, entro gli stringenti limiti in cui la parte interessata all’ostensione dimostri la necessità (o la stretta indispensabilità per i dati sensibili e giudiziari), la corrispondenza e il collegamento tra la situazione che si assume protetta ed il documento in cui si invoca la conoscenza”. 

Relativamente al rapporto di strumentalità fra interesse alla conoscenza del documento ed effettiva richiesta della sua ostensione in ragione del diritto di accesso la sentenza del Consiglio di Stato, riportandosi a quanto statuito dall’Adunanza Plenaria con sentenza n. 20 del 25 settembre 2020, ha precisato che “la necessità (o la sua stretta indispensabilità) della conoscenza del documento determina il nesso di strumentalità tra il diritto di accesso e la situazione giuridica finale controversa e delle correlative pretese astrattamente azionabili in giudizio. La delibazione è condotta sull’astratta pertinenza della documentazione rispetto all’oggetto della res controversa”. 

Inoltre la sentenza del Consiglio di Stato, riportandosi ad un orientamento consolidato, ha ribadito la necessità che per il valido esercizio del diritto di accesso deve sussistere un rapporto di strumentalità tra l’interesse vantato dall’istante e la documentazione della quale si chiede l’ostensione, poiché, solo ricorrendo a tale criterio, si creano i presupposti per impedire un controllo generalizzato, generico ed indistinto del singolo sull’operato dell’amministrazione (vedasi in tal senso Consiglio di Stato sez. V, 21 maggio 2020 n. 3212; sez. VI, 25 agosto 2017, n. 4074), facendo gravare l’onere della prova dell’esistenza di tale nesso di strumentale su chi agisce tenendo conto dei principi generali del processo. (Consiglio di Stato, sez. III, 26 ottobre 2018, n. 6083). 

Alla luce di tali valutazioni, la sentenza della quarta sezione del Consiglio di Stato n. 1492 del 19 febbraio 2021 ha respinto l’appello proposto dall’Associazione rappresentativa delle aziende proprietarie di apparecchi per gioco lecito, rilevando la piena legittimità del diniego opposto dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli alla domanda di accesso alla documentazione motivando tale diniego sull’assenza dei presupposti di legge della concretezza e dell’attualità dell’interesse a ricorrere.  

La sentenza del Consiglio di Stato n. 1492/2021, pertanto, si colloca perfettamente nell’ambito di un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato in ragione del quale l’interesse ad esercitare il diritto di accesso ad un documento amministrativo deve essere preceduto dalla sussistenza di un rapporto di strumentalità tra l’interesse all’accesso ed il documento del quale si chiede l’ostensione, poiché l’interesse strumentale funge da limite al controllo generalizzato ed indistinto dell’operato dell’amministrazione.