Nota a cura di Ilaria Renzo. 

Il Consiglio di Stato è stato chiamato a pronunciarsi sull’appello proposto da una titolare di rivendita ordinaria di generi di monopolio, unitamente a una federazione di categoria, avverso una sentenza che aveva confermato la legittimità di un’ordinanza sindacale.

Quest’ultima, nel disciplinare gli orari di funzionamento degli apparecchi da gioco con vincita in denaro ex art. 110, comma 6, T.U.L.P.S., ne aveva di fatto ridotto l’operatività a sole due ore serali, incidendo sensibilmente sui ricavi degli esercizi autorizzati.

Gli appellanti hanno censurato la decisione di primo grado sotto diversi profili, tra cui il difetto di istruttoria e di motivazione, la violazione dei principi di proporzionalità e imparzialità, nonché la disparità di trattamento.

In particolare, è stato evidenziato che l’ordinanza sindacale, imponendo una limitazione di dodici ore consecutive (dalle 7:00 alle 19:00), avrebbe prodotto un effetto espulsivo del gioco legale in numerosi punti vendita, alterando il bilanciamento tra la tutela della salute pubblica e la libertà d’impresa.

Secondo la consolidata giurisprudenza amministrativa, il principio di proporzionalità impone alla Pubblica Amministrazione di adottare misure idonee e necessarie rispetto al fine perseguito, evitando restrizioni eccessive che possano compromettere il nucleo essenziale delle libertà economiche garantite dall’ordinamento.

Nel caso di specie, la misura restrittiva adottata dal Comune è stata contestata proprio per l’assenza di un’adeguata istruttoria volta a dimostrare il necessario equilibrio tra tutela del benessere collettivo e sostenibilità economica degli operatori del settore.

Gli appellanti hanno inoltre dedotto una violazione del principio di imparzialità, di cui all’art. 97 della Costituzione, sostenendo che l’ordinanza avrebbe determinato una disparità di trattamento tra gli esercizi commerciali. In particolare, le limitazioni orarie avrebbero penalizzato in misura sproporzionata le tabaccherie rispetto ad altri operatori del settore del gioco pubblico, senza alcuna giustificazione razionale o previa valutazione comparativa delle diverse situazioni di mercato.

Infatti, parte appellante, titolare di rivendita ordinaria di generi di monopolio, non risultava essere titolare di bar, dovendo pertanto osservare orari di apertura conformi a quelli stabiliti dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli per l’attività di vendita dei tabacchi: dalle 6:30 alle 20:00 dal lunedì al sabato e dalle 7:00 alle 13:00 la domenica.

Pur non essendo parte del giudizio, l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha rilevato come la disciplina impugnata potesse tradursi in una sostanziale espulsione della raccolta di gioco tramite apparecchi dalle tabaccherie, in violazione dell’Intesa Stato-Regioni del 7 settembre 2017, la quale impone un contemperamento tra le esigenze di contrasto alla ludopatia e la tutela della rete di raccolta del gioco lecito. Tale misura potrebbe incentivare il ricorso a circuiti illegali, con conseguente perdita di entrate per l’Erario e riduzione del controllo sulla distribuzione dell’offerta di gioco.

Il Consiglio di Stato ha ritenuto che la decisione di limitare l’uso degli apparecchi da gioco con vincita in denaro, consentendolo solo nelle ore serali e notturne e vietandolo dalle 7:00 alle 19:00, non rappresenti una scelta proporzionata rispetto all’obiettivo dichiarato di contrasto alla ludopatia. In sostanza, la misura non è né adeguata né efficace per il raggiungimento dello scopo prefissato.

La restrizione ha colpito in modo particolare una specifica categoria di esercenti, ossia i titolari di tabaccherie prive di bar o sale da gioco, che devono attenersi agli orari di apertura stabiliti dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli. Di conseguenza, pur essendo autorizzati all’installazione di tali apparecchi, si ritrovano di fatto quasi impossibilitati a utilizzarli, subendo un forte impatto economico.

Inoltre, il Consiglio di Stato ha evidenziato che concentrare il gioco nelle ore serali e notturne contrasta con l’obiettivo dichiarato della norma. Infatti, proprio in quelle fasce orarie il controllo sociale è meno efficace, mentre la prassi amministrativa di altri Comuni tende a privilegiare il gioco diurno, ritenuto più sicuro in termini di monitoraggio e prevenzione delle dipendenze.

Un ulteriore profilo critico è rappresentato dalla disparità di trattamento tra gli esercenti: i tabaccai risultano penalizzati rispetto ai gestori di bar e sale da gioco, che godono di orari più flessibili e possono quindi sfruttare meglio le fasce orarie consentite. Tale discriminazione è priva di valida giustificazione e finisce per comprimere eccessivamente la libertà di impresa, in contrasto con i principi di ragionevolezza e imparzialità sanciti dall’articolo 97 della Costituzione.

In conclusione, con questa rilevante pronuncia il Consiglio di Stato ha affermato che la misura impugnata non rispetta i criteri di proporzionalità e adeguatezza richiesti dalla legge, in quanto impone una restrizione ingiustificata a una specifica categoria di operatori, senza che vi sia un effettivo beneficio in termini di tutela della salute pubblica e contrasto alla ludopatia.