Alessandra Coppola.

Con la sentenza n. 1 dell’8 marzo 2024, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato si è pronunciata in ordine alla corretta interpretazione dell’art. 33, co. 2 del D.P.R. n. 380/2001 nella parte in cui, fissando i criteri per la determinazione della sanzione pecuniaria irrogabile nell’ipotesi di riconosciuta “fiscalizzazione dell’abuso edilizio”, prevede testualmente che questa è “[…] pari al doppio dell’aumento di valore dell’immobile, conseguente alla realizzazione delle opere, determinato, con riferimento alla data di ultimazione dei lavori, in base ai criteri previsti dalla legge 27 luglio 1978, n. 392, e con riferimento all’ultimo costo di produzione determinato con decreto ministeriale, aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso, sulla base dell’indice ISTAT del costo di costruzione […]”. 

Più di precipuo, la Seconda Sezione del Consiglio di Stato, adita in secondo grado ai fini dell’annullamento di una sentenza emessa dal T.A.R. per la Lombardia (sede di Milano) su un ricorso avente ad oggetto un provvedimento del Responsabile dello Sportello Unico per l’edilizia del Comune di un Comune che, in accoglimento della domandata “fiscalizzazione dell’abuso edilizio”, aveva determinato la sanzione pecuniaria ai sensi dell’art. 33, co. 2 del D.P.R. 380/2001, rilevata la mancanza di specifici precedenti giurisprudenziali in ordine alla corretta interpretazione della locuzione “ultimo costo di produzione determinato con decreto ministeriale, aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso, sulla base dell’indice ISTAT del costo di costruzione” riprodotta nella norma indicata, ha ritenuto di dover rimettere la specifica questione alla Plenaria ai sensi dell’art. 99, co. 1, c.p.a., trattandosi di questione interpretativa di particolare rilevanza, potenzialmente foriera di contrasti giurisprudenziali.  

In estrema sintesi, l’ordinanza di remissione, individuata la ratio delle disposizioni sulla cd. “fiscalizzazione dell’abuso edilizio” nella volontà legislativa di evitare la sanzione ripristinatoria in caso di obiettive difficoltà tecniche di esecuzione della demolizione dell’abuso contestato, ricostruito altresì l’ambito di applicazione dell’articolo in parola individuando i due riferimenti temporali ivi indicati, ha sottoposto all’esame del Supremo Consesso della Giustizia Amministrativa i seguenti quesiti: 

“- se, con l’espressione “data di esecuzione dell’abuso”, di cui all’art. 33, comma 2, debba intendersi il momento di completamento dell’abuso ovvero quello in cui l’abuso è stato accertato dai competenti uffici pubblici ovvero sia stato denunciato dall’interessato a mezzo della richiesta di un condono o ancora quello di irrogazione della sanzione pecuniaria o demolitoria, intendendosi cioè l’espressione come momento di cessazione dell’abuso; 

- se, in mancanza dei decreti ministeriali di determinazione del costo di produzione per la realizzazione degli immobili ex art. 22 della l. n. 392 del 1978, ai fini della determinazione della sanzione pecuniaria ex art. 33, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001 possa procedersi all’attualizzazione, secondo gli indici ISTAT, al momento di irrogazione della sanzione pecuniaria dei valori risultanti dagli ultimi decreti ministeriali (30 gennaio 1997 e 18 dicembre 1998) ovvero se ancora l’attualizzazione possa essere quanto meno limitata al momento della scoperta dell’abuso o della sua denunzia (o della proposizione della istanza di condono)”. 

Nel dirimere le suesposte questioni interpretative, l’Adunanza Plenaria ha anzitutto precisato che l’art. 33, co. 2 del T.U. Edilizia dispone che, ai fini della determinazione della sanzione pecuniaria in commento, vadano effettuate due distinte operazioni: “a) individuare il costo di produzione, determinato con decreto ministeriale aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso; b) attualizzare l’importo della sanzione, individuato sulla base del costo di costruzione, applicando l’indice ISTAT”. 

Dunque, ricostruite le quattro possibili interpretazioni della locuzione “data di esecuzione dell’abuso”, la Plenaria ha concluso nel senso che, valorizzando il dato testuale della norma in parola, essa deve necessariamente riferirsi al “momento in cui sono ultimati i lavori edilizi abusivi”. 

Quanto poi al secondo quesito ermeneutico, l’Adunanza Plenaria rileva che, ai fini della corretta liquidazione della sanzione, occorre procedersi alla determinazione della superficie convenzionale ex art. 13 della L. n. 392/1978 ed alla determinazione del costo unitario di produzione, sulla scorta del decreto aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso. A questo punto, il costo complessivo di produzione, dato dalla moltiplicazione della superficie convenzionale con il costo unitario di produzione, deve essere attualizzato sulla base dell’indice ISTAT del costo di costruzione. 

In altre parole, assume il Supremo Consesso che “l’aumento di valore dell’immobile va individuato sulla base dei criteri contenuti nella legge n. 392/1978, calcolando la superficie convenzionale e considerando il costo unitario di produzione secondo il decreto ministeriale aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso: la moltiplicazione tra i due termini indica il costo di produzione complessivo, ossia l’aestimatio, che va aggiornato (taxatio) sulla base dell’indice ISTAT del costo di costruzione”. 

Secondo la Plenaria, sarebbe irragionevole una interpretazione dell’articolo in commento per cui rileverebbe il valore del bene al momento della realizzazione delle opere: la sanzione pecuniaria costituisce, invero, una misura alternativa alla materiale demolizione del manufatto – nei casi consentiti – e deve, dunque, costituire una “risposta sanzionatoria” omogenea ed effettiva, “ciò che non vi sarebbe se si dovesse tener conto del suo valore inferiore, commisurato al tempo della realizzazione dell’abuso”. 

In definitiva, l’Adunanza Plenaria, al fine di dare risposta ai quesiti sottoposti al suo scrutinio, ha fissato i seguenti principi di diritto: 

“a) con l’espressione “data di esecuzione dell’abuso”, deve intendersi il momento di realizzazione delle opere abusive; 

b) ai fini della determinazione della sanzione pecuniaria da determinare ex art. 33, comma 2, del P.R. n. 380 del 2001, deve procedersi alla determinazione della superficie convenzionale ai sensi dell’art. 13 della legge n. 392/1978 ed alla determinazione del costo unitario di produzione, sulla base del decreto aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso. Il costo complessivo di produzione, dato dalla moltiplicazione della superficie convenzionale con il costo unitario di produzione, va attualizzato secondo l’indice ISTAT del costo di costruzione”.