Vittoria Costa

Il Consiglio di Stato, con la sentenza in esame, si è pronunciato su un tema molto attuale e cioè sul corretto bilanciamento degli interessi nei progetti di riqualificazione e valorizzazione dei beni culturali destinati alla fruizione collettiva alla luce del sempre più intenso overtourism e delle difficoltà che l’ingente afflusso di turisti provoca ai residenti.

La controversia trae origine dal progetto del Comune di Omissis di recupero e valorizzazione delle antiche mura cittadine, con la realizzazione di un camminamento destinato alla fruizione pubblica e turistica.

La Fondazione Omissis, proprietaria di un immobile confinante con le mura, aveva contestato il progetto poiché il percorso, essendo sopraelevato rispetto alla proprietà, consentiva ai visitatori di affacciarsi e guardare all’interno del giardino privato, incidendo sulla quiete e sulla riservatezza della proprietà.

Il TAR Toscana (con sentenza n. 683 del 2 maggio 2014) aveva riconosciuto la necessità di contemperare l’interesse pubblico alla valorizzazione e alla fruizione delle mura con l’interesse privato alla tutela della riservatezza, imponendo al Comune di adottare misure idonee a mitigare l’impatto dei visitatori sulla proprietà confinante.

Il Comune aveva adottato alcune misure, tra cui l’installazione di schermature e inferriate lungo il camminamento e l’introduzione di divieti di fotografare o effettuare riprese verso le proprietà private; tuttavia, la Fondazione aveva ritenuto tali interventi non sufficienti a schermare il proprio fondo da sguardi indiscreti e aveva dunque proposto un ricorso per ottemperanza, sostenendo che il Comune non avesse dato effettiva esecuzione alla precedente sentenza.

Costituendosi in giudizio, il Comune ha esposto di aver eseguito la sentenza mediante il suddetto sistema di pannellature sul camminamento nonché attraverso l’approvazione di regole di condotta per i visitatori e limitazioni degli orari e dei giorni di apertura al pubblico del sito turistico. Con sentenza n. 957 del 23 luglio 2024, il TAR Toscana ha respinto il ricorso in ottemperanza, ritenendo che il giudicato lasciasse all’amministrazione margini di apprezzamento in ordine all’individuazione del punto di equilibrio tra i contrapposti interessi e alla selezione delle misure più adatte per salvaguardare la riservatezza del proprietario vicino. Pertanto, con tali misure, il Comune avrebbe eseguito il giudicato nei limiti della propria discrezionalità.

Dopo il rigetto del ricorso da parte del TAR, la questione è arrivata davanti al Consiglio di Stato, che, con la sentenza 15 aprile 2025, n. 3258, ha accolto l’appello della Fondazione.

La sentenza del Tar Toscana, pur rispettando la riserva di amministrazione sul contemperamento degli interessi in gioco, ha imposto al Comune di Omissis un “obbligo di risultato” e cioè quello di mitigare l’impatto dell’accesso dei turisti alle antiche mura cittadine sulla quiete e sulla riservatezza della proprietà confinante.

La sentenza ha demandato all’amministrazione comunale di addivenire a un ragionevole punto di equilibrio fra i contrapposti interessi, quello del Comune di valorizzare il patrimonio culturale ed espandere l’offerta turistica della città e quello del proprietario del fondo attiguo al camminamento al pacifico e riservato godimento del bene.

Nella valutazione del caso concreto, il Consiglio di Stato ha richiamato il fenomeno sempre più dilagante dell’overtourism, fenomeno che assume una precisa rilevanza nell’ambito dell’esercizio della discrezionalità amministrativa e del bilanciamento degli interessi.

La tradizionale esigenza di garantire la massima fruizione dei beni culturali deve oggi confrontarsi con la gestione sostenibile dei flussi turistici particolarmente intensi, capaci di produrre un impatto significativo sulla vita dei residenti.

Il turismo è una componente essenziale della valorizzazione del patrimonio culturale ma la fruizione collettiva del bene non può essere considerata isolatamente rispetto agli effetti che essa produce sul territorio.

Il Consiglio di Stato parla della necessità di un bilanciamento degli interessi di tipo nuovo e definisce tre profili fondamentali da considerare e cioè quello della conservazione del bene- risorsa turistica; quello della tutela dei cittadini e delle imprese residenti nelle aree oggetto di attrazione turistica e quello del macro-impatto sul territorio (ad esempio quello derivante dalla trasformazione degli immobili in strutture destinate agli affitti brevi e dalle conseguenti ricadute sull’offerta abitativa). La valorizzazione di un bene culturale deve essere compatibile con la tutela degli interessi dei residenti.

Il fondamento giuridico viene individuato nel principio di ragionevolezza, che sovraintende all’esercizio della discrezionalità amministrativa e dunque in caso di afflusso turistico particolarmente intenso, l’amministrazione deve adottare misure effettive, ragionevoli e proporzionate per bilanciare la fruizione pubblica del bene con la tutela della quiete, della riservatezza e della qualità della vita dei residenti.

Nel caso di specie, il Consiglio di Stato ritiene che il Comune non abbia raggiunto l’obiettivo imposto dalla precedente sentenza; accogliendo l’appello, ha ordinato di integrare le misure già adottate fino a rendere effettiva la limitazione delle possibilità di affaccio e di veduta dal camminamento verso la proprietà privata. Inoltre, ha assegnato al Comune 90 giorni per adempiere e ha previsto, in caso di ulteriore inottemperanza, la nomina di un commissario ad acta per l’esecuzione della sentenza in via sostitutiva.