Alessandra Turano

La pronuncia in commento interviene sul dimensionamento della rete scolastica regionale e, in particolare, sui limiti entro i quali l’ampia discrezionalità riconosciuta alla Regione può condurre alla soppressione dell’autonomia di un’istituzione scolastica situata in un comune montano.

La vicenda trae origine dal piano di dimensionamento scolastico della Regione Molise per l’anno scolastico 2024/2025. La proposta approvata dalla Giunta regionale non prevedeva alcun intervento sull’Istituto comprensivo Omissis, istituzione collocata in area montana e frequentata da 544 alunni provenienti anche dai comuni limitrofi. Nell’imminenza dell’approvazione definitiva del piano, tuttavia, un emendamento sottoscritto da undici consiglieri regionali disponeva la soppressione dell’autonomia dell’istituto e l’accorpamento dei relativi plessi alle autonomie dei comuni viciniori. L’emendamento veniva approvato dal Consiglio regionale e successivamente attuato dall’Ufficio scolastico regionale.

Il TAR Molise, adito da alcuni comuni interessati e dalla madre di un alunno, annullava la determinazione per difetto di istruttoria e di motivazione. La scelta finale risultava infatti difforme non soltanto dalla proposta della Giunta, ma dall’intero percorso istruttorio, nel quale non erano emerse criticità relative all’istituto di Ripalimosani; le stesse linee guida regionali richiedevano, inoltre, di considerare la «connotazione orografica del territorio» e di tutelare le comunità delle aree interne più svantaggiate e soggette a spopolamento.

Il Consiglio di Stato respinge l’appello proposto dal Ministero dell’istruzione e del merito, dall’Ufficio scolastico regionale e dalla Regione Molise. La questione non viene risolta mediante l’affermazione di una generale intangibilità delle autonomie scolastiche montane. Il Collegio muove, al contrario, dall’ampia discrezionalità che caratterizza il dimensionamento regionale, per individuarne i limiti nell’adeguatezza dell’istruttoria e nella coerenza tra questa e la decisione conclusiva.

La decisione si colloca nel quadro normativo profondamente modificato dall’art. 1, comma 557, l. 29 dicembre 2022, n. 197, che, in attuazione della riforma 1.3 della Missione 4, Componente 1, del PNRR, ha introdotto i commi 5-quater e seguenti nell’art. 19 d.l. 6 luglio 2011, n. 98. Il nuovo sistema sostituisce alla precedente logica fondata essenzialmente sulla consistenza della singola istituzione un meccanismo di determinazione regionale del contingente organico dei dirigenti scolastici e dei DSGA, all’interno del quale le Regioni provvedono autonomamente al dimensionamento della rete.

La Corte costituzionale, con la sentenza n. 223/2023, ha chiarito che la nuova disciplina statale interferisce con la competenza regionale in materia di dimensionamento scolastico, tradizionalmente ricondotta alla materia concorrente dell’istruzione, ma coinvolge al contempo competenze esclusive dello Stato relative all’organizzazione amministrativa statale e alle norme generali sull’istruzione. La stessa Corte ha riconosciuto alle Regioni un’«ampia discrezionalità connessa alla natura di atto generale del piano di dimensionamento scolastico», precisando che i criteri legislativi relativi a comuni montani, piccole isole e aree caratterizzate da specificità linguistiche non costituiscono un numerus clausus delle situazioni territoriali meritevoli di considerazione.

Il dimensionamento si presenta dunque come esercizio di una funzione programmatoria nella quale convergono una pluralità di interessi e di livelli istituzionali. Gli artt. 138 e 139 d.lgs. n. 112/1998 attribuiscono alla Regione la programmazione della rete scolastica sulla base dei piani provinciali, mentre agli enti locali spettano specifiche funzioni di proposta e organizzazione della rete nei rispettivi ambiti territoriali. Il Consiglio di Stato valorizza, in tale contesto, i principi di sussidiarietà e leale collaborazione, già richiamati dal TAR, non come fattori idonei a sottrarre alla Regione la decisione finale, ma come elementi strutturali del procedimento attraverso il quale essa viene formata.

La natura programmatoria del piano non equivale, inoltre, alla sua politicità. Richiamando Corte cost. n. 223/2023, il Collegio esclude espressamente che l’approvazione dell’emendamento da parte della maggioranza del Consiglio regionale possa sottrarre la scelta al sindacato giurisdizionale: il piano è un atto amministrativo generale, sia pure connotato da ampia discrezionalità.

Il passaggio centrale della sentenza concerne il rapporto tra discrezionalità e procedimento. Secondo il Consiglio di Stato, se è vero che la determinazione regionale «presenta una valenza programmatoria ed è strutturalmente connotata da un ampio margine di apprezzamento discrezionale», tale natura non sottrae l’amministrazione alla necessità di «provvedere ad una adeguata istruttoria» e di giustificare le scelte compiute.

Il principio assume un significato specifico nella fattispecie. Non è l’esistenza della discrezionalità a essere contestata, né il giudice sostituisce la propria valutazione a quella regionale circa l’istituzione da accorpare. Il vizio deriva dalla frattura tra la decisione conclusiva e il procedimento che l’ha preceduta.

Tutti gli atti dell’istruttoria deponevano, infatti, nel senso del mantenimento dell’autonomia di Ripalimosani. La proposta della Giunta individuava altrove le istituzioni da sopprimere; non erano emerse criticità dimensionali relative all’istituto; le linee guida regionali attribuivano specifico rilievo alla conformazione territoriale e al rischio di spopolamento. La soppressione è stata introdotta soltanto nella fase conclusiva mediante un emendamento consiliare, senza l’emersione di nuovi elementi istruttori capaci di giustificare il mutamento.

La decisione viene perciò definita «del tutto decontestualizzata», «in contrasto rispetto alla precedente istruttoria» e «distonica rispetto agli apporti procedimentali acquisiti». Il sindacato del giudice non investe così il merito della scelta programmatoria, ma la sua razionalità rispetto alle premesse che la stessa amministrazione aveva posto nel corso del procedimento.

La pronuncia consente, sotto questo profilo, di individuare un rapporto tra ampiezza della discrezionalità e onere di giustificazione della decisione diverso da quello che potrebbe ricavarsi da una lettura meramente formale dell’art. 3, comma 2, l. n. 241/1990. La natura generale dell’atto esclude, in via ordinaria, la necessità della motivazione propria dei provvedimenti individuali, ma non rende irrilevante la coerenza tra istruttoria e decisione. Quando la scelta conclusiva si discosta radicalmente dalle risultanze acquisite e dai criteri previamente assunti, sono proprio le ragioni dello scostamento a dover risultare comprensibili.

Questa lettura permette anche di coordinare la pronuncia con la successiva giurisprudenza della stessa Sezione. Cons. Stato, sez. VII, 25 giugno 2025, n. 5511 ha ribadito che i piani di dimensionamento, quali atti generali, «non richiedono una particolare motivazione», risultando normalmente giustificati dai criteri tecnico-discrezionali posti alla base della programmazione. Il principio non contraddice la decisione in commento: nella fattispecie molisana la criticità non risiede nell’assenza di una motivazione analitica per ogni singolo accorpamento, ma nell’impossibilità di ricondurre la soppressione contestata ai criteri e alle risultanze dell’istruttoria che avevano condotto alla proposta originaria.

Ne emerge un controllo di coerenza procedimentale: quanto più la decisione finale si allontana dalle risultanze sulle quali si è formato il procedimento, tanto più diviene necessario rendere conoscibili gli elementi che giustificano tale deviazione. La discrezionalità rimane integra quanto alla scelta, ma non consente che questa risulti priva di un collegamento razionale con la base conoscitiva che avrebbe dovuto sostenerla.

Un secondo profilo riguarda la portata della salvaguardia riconosciuta alle istituzioni scolastiche situate nei comuni montani. L’art. 19, comma 5-quater, d.l. n. 98/2011 richiede che nella definizione dei criteri per il contingente si tenga conto della «necessità di salvaguardare le specificità» delle istituzioni scolastiche situate nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree caratterizzate da specificità linguistiche.

Il Consiglio di Stato collega tale previsione all’art. 44 Cost., secondo cui «la legge dispone provvedimenti a favore delle zone montane», e alla continuità con la quale il legislatore ha attribuito rilievo alle caratteristiche territoriali nell’organizzazione del servizio scolastico.

Da questa disciplina non viene tuttavia ricavata una garanzia di conservazione dell’autonomia. Il Collegio precisa che la collocazione dell’istituto in un comune montano «non preclude al piano regionale di incidere» sull’istituzione, ma «richiede una più approfondita valutazione». La salvaguardia opera quindi come criterio di esercizio della discrezionalità, non come limite assoluto al suo esercizio.

Anche sotto tale aspetto la successiva Cons. Stato n. 5511/2025 consente di precisare la portata del principio. La considerazione delle peculiarità montane è incorporata anzitutto nei parametri nazionali e regionali attraverso i quali viene determinato il numero complessivo delle autonomie; non deriva da ciò un diritto di ciascuna singola scuola montana a conservare la propria personalità giuridica. La specificità territoriale torna tuttavia a rilevare quando la Regione, nell’esercizio della propria autonomia programmatoria, abbia assunto criteri ulteriori di tutela o quando la concreta scelta di accorpamento presenti, come nel caso di Ripalimosani, una evidente discontinuità rispetto all’istruttoria svolta.

È significativo, in proposito, che il Consiglio di Stato reputi irrilevante l’argomento secondo cui l’accorpamento avrebbe inciso soltanto sull’autonomia amministrativa e gestionale e non sulla presenza fisica dei plessi. Anche la perdita dell’autonomia può produrre conseguenze sull’erogazione del servizio, «anche in termini della possibile incidenza sulla continuità didattica». La distinzione tra autonomia scolastica e plesso rimane giuridicamente ferma, ma non esaurisce la valutazione degli effetti territoriali della scelta organizzativa.

La decisione non introduce un regime derogatorio del dimensionamento per le scuole montane, né trasforma il giudice amministrativo nel valutatore dell’opportunità degli accorpamenti. La sua portata risiede piuttosto nell’individuazione di un limite interno all’esercizio della discrezionalità programmatoria.

La natura di atto generale del piano giustifica un sindacato circoscritto e non comporta, ordinariamente, la necessità di motivare analiticamente ciascuna scelta. Essa non consente però di rendere irrilevante il procedimento attraverso il quale la decisione è maturata. Quando l’istruttoria, gli apporti degli enti territoriali e gli stessi criteri regionali convergono verso una determinata soluzione, il passaggio ad una scelta opposta richiede l’emersione delle ragioni che rendono giustificabile lo scostamento.

La tutela delle istituzioni montane si inserisce nello stesso schema. Essa non determina un vincolo di conservazione, ma impone che le specificità territoriali siano effettivamente considerate nell’esercizio del potere programmatorio. Nel caso deciso, la particolare debolezza della scelta regionale deriva dalla combinazione dei due elementi: la soppressione interessava un istituto montano che la precedente istruttoria non aveva individuato come problematico ed era stata introdotta nella fase conclusiva senza che fossero sopravvenuti elementi idonei a spiegare il mutamento.

La sentenza può essere quindi letta come affermazione di un principio di coerenza procedimentale della decisione discrezionale: l’amministrazione conserva il potere di modificare la soluzione emersa dall’istruttoria, ma lo scostamento non può tradursi nella recisione del rapporto tra conoscenza acquisita e decisione finale. Il sindacato sull’eccesso di potere trova in tale rapporto il proprio limite e, al contempo, la propria giustificazione.